D.U. No 028-2019 y el Equilibrio Financiero de EsSalud

Esta semana el gobierno de facto promulgó el decreto de urgencia 028-2019 que modifica el régimen de Contrato Administrativo de Servicios (CAS). El D.U. eleva la base imponible de cada asegurado de 30% a 45% de la Unidad Impositiva Tributaria (UIT) para el 2020 y a 55% a partir del 2021. Como el pago de las contribuciones de EsSalud corre por cuenta del empleador, el decreto de urgencia significará un mayor gasto corriente para el Estado alrededor de S/ 160 a S/180 millones, según lo declarado por la ministra de economía.

Una vez mas el Gobierno recurre a decretos de urgencia para normar asuntos que competen al poder legislativo, especialmente tratándose de asuntos que modifican los ingresos y el presupuesto del Estado. Lo que es peor es que el D.U. no resuelve los graves problemas financieros que viene padeciendo EsSalud como consecuencia de la creación de regímenes no contributivos de salud (SIS) y la eliminación de las contribuciones a las bonificaciones de julio y diciembre promulgadas durante el gobierno de Humala y la universalización del SIS recientemente promulgada por este gobierno.

BASE IMPONIBLE

La Ley 26790 que norma los aportes a EsSalud señala que el aporte de los trabajadores equivale a 9% de la remuneración o ingreso y corre por cuenta de la entidad empleadora. Sin embargo, esta Ley no viene siendo cumplida por grandes sectores de la economía incluyendo el Estado. Mediante “leyes ad-hoc” el Estado para el caso del magisterio (Ley 30002), salud (DL 1153) y el régimen CAS, ha modificado la base imponible sobre la que se calcula la contribución del 9%.

En el caso del magisterio y servidores de salud la base imponible (ingreso total) se reduce a 65% sobre el que se calcula la contribución del 9%. En el caso del CAS, la base imponible se reemplaza por el 30% de una UIT (Unidad Impositiva Tributaria). Este 30% es el que se ha elevado a 45% con el reciente decreto de urgencia. La UIT ha sido modificada recientemente elevándose de S/ 4,200 a S/ 4,300. Por lo tanto, el Estado pagará en el 2020 por cada trabajador CAS el equivalente a 9% de 45% de 4,300 soles, es decir en el 2020 pagará 174.15 soles mensuales contra los 113.40 soles que pagaba en el 2019.

En el caso del sector privado también existe un forado en las contribuciones a EsSalud. Es el caso de los contribuyentes del RUS que solo pagan 20 soles mensuales y no están obligados a contribuir a EsSalud. Este forado es una de las principales razones de la informalidad en el sector urbano del país. La existencia del régimen no contributivo del SIS y su reciente universalización han contribuido a un aumento desmedido de contribuyentes sujetos al RUS que contribuyen al aumento de la informalidad.

En el Gráfico 1 se muestra la evolución la recaudación de EsSalud en soles constantes de noviembre de 2019 para el periodo 2014 – 2019. Para eliminar las estacionalidades se ha utilizado el acumulado de los últimos 12 meses de la recaudación. También se incluye su crecimiento anualizado en la línea roja con su escala a la derecha. Observamos que hasta el 2014 la recaudación crecía por encima del 8% real anual. Las medidas del gobierno de Humala hicieron que el crecimiento se desacelerara hasta ser casi cero en el 2017. La ley de promoción agropecuaria y los grandes proyectos de irrigación (Proyecto Olmos) generaron nuevos puestos de trabajo formales que dinamizaron temporalmente el crecimiento de la recaudación de EsSalud a fines de 2017 y 2018. Sin embargo, durante el presente año la recaudación de EsSalud ha comenzado a desacelerarse una vez más.

CAÍDA DE APORTES

La desaceleración de la recaudación de EsSalud no solo se ha dado como consecuencia de la desaceleración de la generación de puestos de trabajo formales. También se ha dado por la caída de la contribución promedio de cada trabajador. En el Gráfico 2 se presenta la evolución de la contribución promedio mensual de los afiliados a EsSalud en soles constantes de noviembre de 2019 para el periodo 2016 – 2019. Observamos que la contribución promedio vino decayendo hasta fines del 2017 como consecuencia de la eliminación de las contribuciones a las bonificaciones de julio y diciembre. La generación de puestos de trabajo formales asociados a los proyectos de agroexportación contribuyó a una recuperación de la contribución promedio a mediados de 2017 y principios de 2018. Sin embargo, las contribuciones promedio se han estancado desde el tercer trimestre de 2018.

¿Qué hacer para solucionar el grave problema del sector salud? Definitivamente el D.U. No 028-2019 no va a resolver el problema de EsSalud. Es apenas una gota en el vaso de agua. La OIT en un reciente estudio sobre el sistema de salud peruano recomienda eliminar las exoneraciones otorgadas a las bonificaciones de julio y diciembre entre otras medidas. La eliminación de las exoneraciones a las bonificaciones tampoco resolverá el problema de EsSalud. Lo que se necesita es una solución integral que elimine todas las perforaciones a la Ley 26790 que norma el aporte de 9% de los ingresos totales del trabajador. Lo anterior significa eliminar las disposiciones promulgadas durante el gobierno de Humala y el actual que priorizan los sistemas no contributivos de salud y desincentivan la formalización de los trabajadores del sector privado.

En el Gráfico 3 se muestra la evolución del número de afiliados a EsSalud y el número de contribuyentes del RUS. Observamos que la eliminación de las franjas más elevadas del RUS en 2018 no ha sido obstáculo para el crecimiento de los contribuyentes al RUS que no están obligados a realizar contribuciones a EsSalud. Por el contrario, el anuncio de la universalización del SIS ha motivado una nueva oleada de contribuyentes que se incorporan al RUS.

EsSalud y ONP

La conversión del RUS en un verdadero monotributo que incorpore las contribuciones a EsSalud y ONP (ver mi Linterna de Popa de noviembre de 2019) permitiría aumentar por lo menos un millón 250 mil aportantes a EsSalud (esta cifra se podría duplicar si se asume que cada RUS tiene por lo menos dos trabajadores).
El Gobierno debería abstenerse de emitir decretos de urgencia en materias tan importantes como son los sistemas de salud y previsional que requieren un amplio debate entre todos los estamentos de la sociedad. El anunciado nuevo ministerio de la infraestructura es otro ejemplo de la improvisación con que se maneja este gobierno. No se puede remediar la ineptitud en la administración demostrada por el actual gobierno con decretos de urgencia que lo único que buscan es un aumento del gasto corriente en desmedro de una adecuada ejecución de los programas de inversión pública.