Gastos tributarios y regímenes tributarios simplificados

Los regímenes tributarios simplificados, también conocidos como regímenes tributarios presuntivos, tienen como objetivo fomentar el cumplimiento tributario y la formalización empresarial mediante la reducción de los costos de cumplimiento y la imposición de tasas impositivas más bajas en comparación con el sistema tributario estándar.

Estos regímenes suelen estar dirigidos a las micro y pequeñas empresas o actividades unipersonales, y gravan una base imponible presunta que pretende aproximarse a la renta imponible por medios indirectos. Por lo tanto, pueden ser particularmente relevantes cuando las bases imponibles reales son difíciles o costosas de evaluar con precisión.

Por su parte, los gastos tributarios son pérdidas de recaudación atribuibles a disposiciones del Código Tributario que permiten exoneraciones, deducciones, tasas preferenciales o un aplazamiento de las obligaciones tributarias.

Los gastos tributarios funcionan como subsidios o incentivos que afectan la equidad horizontal y vertical del sistema tributario estándar mediante el tratamiento preferencial de ciertas actividades o contribuyentes.

En el Perú, los gastos tributarios son estimados por la SUNAT y publicados anualmente en el Marco Macroeconómico Multianual (MMM). En el último MMM de agosto de 2023, la SUNAT proyecta para 2024 un potencial de gastos tributarios de 23,854 millones de soles, equivalentes al 2.19% del PBI. Los mayores gastos tributarios se dan en las exoneraciones del IGV a los insumos y productos agrícolas, a las instituciones educativas, servicios financieros y a las actividades de la Amazonía.

Sin embargo, la estimación de la SUNAT no considera los gastos tributarios generados por los regímenes tributarios simplificados: (i) Régimen Único Simplificado (RUS), (ii) Régimen Especial de Renta (RER) y (iii) Régimen MYPE Tributario (RMT).

¿Por qué la SUNAT no los incluye en su relación de gastos tributarios? La principal razón es que los regímenes simplificados en la mayoría de los países no son considerados gastos tributarios porque se asume que estos regímenes son parte del sistema tributario estándar y, por tanto, no cumplen con el requisito de lo que se considera gasto tributario.

Si se analiza la naturaleza de los regímenes simplificados de Brasil (SIMPLES), Argentina (Monotributo) y México (RESICO) y se compara con los regímenes peruanos, se observa que en el caso peruano existe una marcada diferencia respecto a lo que se considera como sistema tributario estándar y, como consecuencia, debería calificarse como gasto tributario.

En el Gráfico 1 se muestra la evolución del número de contribuyentes activos registrados por la SUNAT en el régimen general, el RER, RUS y el RMT. El gráfico muestra cómo el número de contribuyentes inscritos en el RUS viene creciendo sostenidamente a un ritmo de 70,000 contribuyentes al año, mientras que el RER desde 2022 se ha estancado alrededor de 600,000.

El régimen general, a partir de la creación del Régimen MYPE Tributario en 2017, se ha estancado en alrededor de 200,000 contribuyentes. Mientras tanto, el RMT, introducido en enero de 2017, presenta el mayor ritmo de crecimiento, incorporando alrededor de 100,000 nuevos contribuyentes por año. Como resultado de esta evolución, en la actualidad, el número de contribuyentes en los regímenes especiales (RER, RUS y RMT) es 20 veces mayor que el número inscrito en el régimen general.

Es decir, de cada 100 contribuyentes, solo 5 se encuentran en el régimen general.

El régimen tributario para las MYPES (RMT), introducido en enero de 2017, básicamente buscó eliminar las categorías más altas del RUS original y limitarlo a las categorías 1 y 2, es decir, limitar el nuevo RUS a las empresas que tengan ventas inferiores a 8,000 soles mensuales o 96,000 soles anuales (US$ 25,000).

El objetivo fue transferir las categorías 3, 4 y 5 del antiguo RUS al nuevo régimen para MYPES tributario (RMT).
En compensación, las empresas transferidas del RUS al RMT pagarían una tasa de impuesto a la renta (IR) reducida (10%) por su renta neta hasta 60,750 soles anuales (US$ 16,200) y podrían emitir facturas por sus ventas. La renta que exceda los 60,750 soles pagaría la tasa normal del IR equivalente a 29.5%.

La introducción del RMT no ha tenido los resultados deseados. El número de contribuyentes en el nuevo RUS no se ha reducido; por el contrario, continúa creciendo al mismo ritmo que registraba antes de la introducción del RMT. El número de contribuyentes del Régimen General se ha reducido significativamente y se ha estancado. El crecimiento del número de contribuyentes del nuevo RMT se ha dado en perjuicio de los regímenes general y RER, y no del RUS.

La más probable explicación del poco éxito del RMT es que las empresas de las categorías altas del RUS original han optado por atomizar sus actividades en varias razones sociales a fin de permanecer en las categorías 1 y 2 del nuevo RUS, o han optado por la informalidad total. En cualquiera de los casos, ha significado más informalidad y menos recaudación que la situación previa a su introducción.

En el Gráfico 2 se presentan las productividades por contribuyente de los regímenes RER, RUS y RMT. La productividad se define como la recaudación anual promedio por contribuyente para cada uno de los regímenes. Como era de esperar, la productividad del nuevo RUS (línea verde) es muy pobre y con tendencia decreciente.

En promedio, cada contribuyente del RUS paga apenas 6 soles mensuales. La productividad del RER se ha mantenido estable alrededor de los 75 soles por contribuyente al mes. El RMT, por su parte, viene perdiendo productividad en los últimos años y ya se encuentra en los 180 soles mensuales por contribuyente.

La productividad del RUS es la más alarmante, no solo por su impacto en la informalidad, sino por el bajo cumplimiento en el pago de este impuesto. Asumiendo que todos los contribuyentes del RUS estuvieran en la categoría más baja (lo cual es poco probable), se esperaría que el monto recaudado anual en el 2024 fuera superior a los S/ 370 millones, monto muy superior a los 116 millones que se recaudan en la actualidad.

Sin embargo, el problema más grave con el RUS, RER y RMT es que no incorporan el pago de las contribuciones sociales y de salud. Al no estar obligados a llevar contabilidad completa, estos regímenes abren la puerta para la informalidad laboral. Si asumimos que los trabajadores en estos regímenes ganan en promedio una RMV, entonces las contribuciones sociales y de salud dejadas de pagar serían (3’198,500 x 1.025 x [0.7 + 0.13] x 12) = 7’868,310 soles anuales, equivalentes al 1.4% del PBI.

En el caso del Perú, los regímenes simplificados se apartan significativamente del sistema tributario estándar y, por lo tanto, deberían ser considerados como gastos tributarios.

Adicionalmente, la multiplicidad de regímenes incentiva la informalidad y el incumplimiento tributario, haciendo estéril la labor de fiscalización de la SUNAT. Los regímenes simplificados en nuestro país incentivan el contrabando, la minería ilegal y otras actividades ilícitas.

Por tanto, estos regímenes deberían ser eliminados o reestructurados significativamente.

(El contenido de esta columna se puede consultar en Predice Perú).

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