Ley de modernización del sistema previsional peruano: ¿avance o retroceso?
El pleno del Congreso aprobó en primera votación el dictamen que propone una nueva ley para modernizar el sistema previsional peruano, con el objetivo de que los beneficiarios accedan progresivamente a una pensión justa.
La ley aprobada integra proyectos presentados por el Ejecutivo y diferentes bancadas del Congreso, creando el Sistema Integral Previsional Peruano (SIPP), que incorpora el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) y el Sistema Privado de Pensiones (SPP), garantizando la protección previsional de todos los ciudadanos, independientemente de su vínculo laboral.
El SIPP establece un sistema previsional único, universal, igualitario, inclusivo e integrado en una estructura multipilar, administrado tanto por el sector público como por el privado, y establece mecanismos para que los beneficiarios accedan progresivamente a una pensión justa, conforme al artículo 10 de la Constitución Política del Perú.
El dictamen busca asegurar una mayor competencia entre los gestores de pensiones, ofrece una pensión mínima, comisiones por resultados e introduce la “pensión por consumo” como mecanismo de aportes complementarios a la cuenta individual de capitalización (CIC).
La estructura del nuevo sistema previsional contempla cuatro pilares: No Contributivo, Semicontributivo, Contributivo y Voluntario. El Pilar No Contributivo está dirigido a personas en condición de pobreza, mayores de 65 años o con discapacidad severa, contemplando una ampliación gradual del programa Pensión 65.
En el Pilar Semicontributivo, el Estado aportaría a la ONP los recursos necesarios para completar una pensión mínima superior a la que se lograría solo con los aportes de los trabajadores. Este pilar también contempla el aporte del Estado para completar una pensión mínima para los afiliados al SPP cuya CIC sea insuficiente. La administración de este pilar estaría a cargo de la ONP.
La norma prohíbe el retiro extraordinario de los fondos acumulados en las cuentas individuales de aportes obligatorios durante la etapa activa y establece una nueva pensión mínima de S/ 600 para todo el sistema (un incremento del 13.7% respecto a la actual, pero aún inferior a la remuneración mínima vital).
Además, introduce la “pensión por consumo”, un aporte voluntario con fin previsional proveniente de los gastos por consumo realizados por los afiliados, sustentados en comprobantes de pago que contienen el DNI correspondiente.
El valor máximo de estos comprobantes será de hasta S/ 700. La pensión por consumo corresponde al 1% del valor de los comprobantes emitidos dentro de cada ejercicio fiscal, con un tope de ocho UIT anuales (S/ 41,200).
El problema con la norma es su complejidad, la falta de estudios actuariales serios y la exclusión del sistema de salud. La complejidad de la norma no asegura la reducción de la informalidad laboral, principal causa de la crisis del sistema previsional y de salud, a pesar de la obligatoriedad de la contribución de los trabajadores independientes.
La nueva pensión mínima, aunque ajustable en el futuro, no satisface el concepto de pensión justa consagrado en la Constitución. Con el nuevo sistema, un trabajador que aporte el 13% del salario mínimo (S/ 1,025) durante toda su vida laboral apenas percibirá el 58.5% del salario mínimo en su jubilación. Los aportes complementarios a través de la pensión por consumo solo aumentarían marginalmente su pensión jubilatoria.
El principio de solidaridad intrageneracional se limita a la participación del Estado para compensar las diferencias entre los aportes individuales y la pensión mínima establecida, y al sistema de reparto del SNP. En el SPP y el componente de pensión por consumo, al ser sistemas de CIC, el componente de solidaridad es inexistente y, por tanto, beneficia más a los trabajadores de mayores ingresos.
El impacto fiscal de la nueva ley se daría en dos frentes. Primero, para garantizar la pensión mínima tanto en el SNP como en el SPP, además del incremento de jubilados en el sistema no contributivo (Pensión 65). Segundo, la pérdida de recaudación asociada a la pensión por consumo.
Aunque la pérdida fiscal se limita a 8 UIT por trabajador, el 1% del valor de los comprobantes podría significar una pérdida de 170 millones de soles mensuales (PEA de 17 millones y asumiendo una remuneración mínima vital de S/ 1,025). Se argumenta que esta cifra se compensaría con la disminución de la informalidad gracias al aumento de facturas electrónicas, pero la informalidad laboral se debe mayormente a los sobrecostos laborales y la inflexibilidad laboral, por lo que su impacto sería marginal.
El mecanismo de cobro a los trabajadores independientes es complejo, sobrecargaría la labor de la SUNAT y sería fácilmente evadible. Es probable que haya cuestionamientos sobre la constitucionalidad de la medida.
Aunque es urgente aprobar una nueva ley previsional, especialmente en un contexto de elevada informalidad laboral y sucesivos retiros del fondo de pensiones que han puesto en jaque la viabilidad del sistema, la propuesta aprobada no soluciona los problemas del sistema previsional y agrava los problemas fiscales, con un déficit fiscal que ya supera el 3.5% del PBI.
El Congreso no debería aprobar en segunda votación la propuesta y devolver el proyecto a comisiones para reformularlo en sus aspectos fundamentales, como la simplificación, el concepto de pensión mínima y el principio de solidaridad intrageneracional e intergeneracional. También deberían considerarse los avances tecnológicos que permiten utilizar el IGV como herramienta de recaudación de contribuciones previsionales (IGV personalizado) para disminuir la elevada evasión, consecuencia de la informalidad laboral.
(El contenido de esta columna se puede consultar en http://www.prediceperu.com/).
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