Carlos Gallardo, gerente general del IPE, en entrevista con Expreso, advierte que próximo gobierno recibirá fisco con poco margen: “Sin estabilidad no habrá una reforma tributaria posible”
Perú mantiene más de 60 exoneraciones tributarias, muchas sin sustento económico. Medidas como reducir IGV al turismo no solucionan los verdaderos problemas de gestión.
Desde el Instituto Peruano de Economía (IPE) —considerado el centro de investigación que más incide en el debate público nacional—, su gerente general, Carlos Gallardo, advierte que los altos umbrales, la proliferación de regímenes y la falta de estabilidad institucional impiden ampliar la base tributaria y consolidar una reforma fiscal y tributaria sostenible.
A su juicio, el sistema actual castiga al que crece y fomenta el “pitufeo”, en lugar de incentivar la formalización y el desarrollo empresarial.
Solo 12 de cada 100 trabajadores pagan impuesto a la renta. ¿Cómo ampliamos la base tributaria?
En el Perú tenemos un sistema con umbrales muy altos. Hoy un trabajador dependiente o independiente empieza a pagar impuesto a la renta recién si supera las 7 UIT anuales —alrededor de S/ 36, 000—, lo cual deja fuera a una gran mayoría de la fuerza laboral. Si lo comparas con otros países de la región, esos límites son extremadamente elevados. El último intento serio de revisarlos fue el del ministro David Tuesta, en 2018, y levantó mucha oposición. Pero la discusión sigue pendiente.
El problema no es solo que los umbrales sean altos, sino que están diseñados de manera ciega: puedes deducir hasta cierto monto sin justificarlo. Eso genera inequidades y limita la capacidad de la Sunat para verificar ingresos reales. Por eso, cuando en la Sunat pensamos cómo ampliar la base, una de las ideas fue mantener las 7 UIT, pero hacer que parte de ese monto se sustente con comprobantes electrónicos. Así obligas a las personas a pedir boletas o facturas, generando trazabilidad y formalización sin necesidad de subir impuestos.
Carlos Gallardo, ¿y eso incentiva o más bien reduce la informalidad?
Depende de cómo se implemente. Si simplemente bajas los umbrales, la reacción natural será la evasión: la gente empezará a subreportar ingresos para no pagar. Pero si incentivas el uso de comprobantes, como ya se hace con las deducciones por consumo —hasta 3 UIT si pides comprobantes electrónicos en servicios como salud, restaurantes, hoteles o alquileres—, logras que más personas se integren al circuito formal.
Recuerda que eso ya se probó. Cuando se lanzó la deducción por gastos sustentados, sectores como psicología, medicina y alojamiento comenzaron a emitir más recibos en esos giros.
Así, la cultura tributaria mejora cuando se recompensa la formalidad, no cuando se castiga con más impuestos. Ampliar la base tributaria pasa por ahí: usar la tecnología y los incentivos, no solo los castigos.
Eso es por el lado de las personas naturales. ¿Qué hacemos con las empresas?
Ahí el problema es aún más estructural. Según Produce, casi el 90% de la recaudación del Impuesto a la Renta la aporta el 1% de las empresas más grandes. Tenemos demasiados regímenes tributarios: el RUS, el RER, el RMT y el régimen general. Esa multiplicidad abre numerosas oportunidades de eludir y evadir impuestos, arbitrando entre regímenes y tipos de renta. Así, un contribuyente puede elegir más de un régimen y tipo de renta en el cual tributar, aunque no corresponda a su actividad económica real.
Te doy un ejemplo: una peluquería puede inscribirse en el Régimen Mype Tributario (RMT) y pagar solo 10% por las primeras 15 UIT de renta neta. Pero sus trabajadores están en el Régimen Único Simplificado (RUS), donde pagan una cuota fija de 20 o 50 soles. Así, la empresa declara solo gastos y nunca ingresos, mostrando pérdidas ficticias. Cuando yo estaba en la Sunat, detectamos muchos casos así, sobre todo en peluquerías y consultorios médicos.
El resultado es un sistema que castiga al que crece. Si te pasas de un umbral, saltas a un régimen más caro y con más requisitos, y pierdes competitividad. Por eso, una reforma sensata debería simplificar el esquema: quedarnos con dos regímenes —uno general y otro simplificado—, donde los impuestos acompañen el crecimiento de la empresa, en lugar de penalizarlo.
Es decir, un sistema más progresivo.
Exacto. Hoy tenemos un sistema lleno de “falsos niveles”: los umbrales del RUS y del Régimen Especial de Renta (RER) fomentan el “pitufeo”, es decir, dividir ingresos en varios RUC o subreportarlos para no pasarse de categoría. Eso destruye la base tributaria y perpetúa la informalidad. Si el sistema fuera progresivo, el empresario tendría un incentivo real para crecer, porque sabría que el salto tributario sería gradual y predecible.
Carlos Gallardo, ¿y qué pasa con las exoneraciones? Muchos organismos internacionales han dicho que ahí hay un enorme espacio de mejora.
Totalmente. Tenemos más de 60 exoneraciones activas entre impuestos y sectores, y muchas no tienen sentido económico. Algunas se otorgaron con cierta justificación —como las de productos agrícolas que no pagan IGV—, pero otras, como las de turismo o restaurantes, son más políticas que técnicas.
Tomemos Machu Picchu: ¿de qué sirve reducir el IGV de 18% a 8% si el verdadero problema es la gestión del transporte, la seguridad o la venta de boletos? El beneficio fiscal no corrige esos cuellos de botella. Lo mismo ocurre con las zonas económicas especiales: se convierten en privilegios tributarios sin impacto real en productividad o empleo.
Una revisión integral debería evaluar qué exoneraciones generan desarrollo y cuáles son simples gastos tributarios. Es un punto sensible, pero necesario si queremos una reforma seria. Y esta reforma es necesaria, considerando que además los niveles de incumplimiento del IGV y del Impuesto a la Renta superan los niveles prepandemia y alcanzaron el 10% del PBI en 2023, según estimaciones de la Sunat, y que la recaudación tributaria subnacional es de las más bajas de la región.
Entonces, el próximo gobierno tendría que revisar tanto a personas naturales como a empresas y eliminar exoneraciones ineficientes.
Así es. Pero, además, deberá hacerlo en un contexto fiscal complejo. Este gobierno está pasándole la responsabilidad de la consolidación fiscal al siguiente. Además, deja un mayor nivel de gasto corriente —más sueldos, más subsidios— y menos espacio para maniobrar. El margen fiscal para hacer reformas será mínimo.
Y si a eso le sumas decisiones como la contrarreforma de pensiones, el panorama se complica. Garantizar una pensión mínima universal, incluso para quienes retiran todo su fondo, significa que el Estado asumirá una carga fiscal creciente. Es una bomba de tiempo para las finanzas públicas. El Ejecutivo y el Congreso están siendo muy irresponsables.
También vemos falta de continuidad institucional: cuatro jefes de la Sunat y múltiples ministros de Economía en pocos años.
Eso refleja la pérdida de estabilidad técnica. Antes, el MEF era la institución más sólida del Estado: cambiaban todos los ministros, menos los de Economía. Ahora no dura nadie. Desde 2016 hemos tenido 15 ministros de Economía y ocho superintendentes de la Sunat. Peor aún, con un promedio de duración de 14 meses, se ubica muy por debajo de las administraciones tributarias de Chile, Colombia y México. Además, la Dirección General de Política de Ingresos Públicos del MEF, responsable de la política tributaria, se encuentra encargada desde hace cinco meses.
El problema es que los resultados tributarios se ven a mediano plazo. Si cambias a los responsables cada año, nadie asume la continuidad de las políticas. La Sunat tiene una ley de fortalecimiento institucional desde 2012 que establece mandatos de cinco años, precisamente para evitar esta rotación política. Pero, en la práctica, no se respeta.
Con esa inestabilidad, ¿es posible hacer una reforma tributaria real?
No, es casi imposible. Las reformas tributarias requieren una coordinación técnica muy fina entre el MEF, la Sunat y el Congreso. Si los primeros dos no tienen estabilidad, y el tercero bloquea o politiza estos temas, que son muy técnicos, lo que obtienes es parálisis.
Fracaso
El gerente general del IPE, Carlos Gallardo, manifestó que sin institucionalidad técnica y sin consenso político, cualquier intento serio de reforma fiscal, lamentablemente estará condenado al fracaso.
Cifras reales
60 exoneraciones activas, son las que tenemos de impuestos y sectores. Muchas de estas no tienen sentido económico.
Consolidación fiscal exigirá incremento de recaudación
Sostuvo que la consolidación fiscal exigirá un incremento de la recaudación, y no solo la reducción de gastos. “Este ajuste tributario deberá ser predecible y razonable, de manera que estimule la inversión y el crecimiento económico”, dijo Gallardo. Agregó que este debilatamiento institucional augura que se comprometerá el desarrollo del país.
Perfil
Carlos Gallardo es economista de profesión por la Universidad del Pacífico con Maestría de la Universidad de Harvard y becario del Banco Mundial, del Banco de Japón y Fulbrigt. El gerente general del IPE cuenta con 15 años de experiencia liderando equipos multidisciplinarios para diseño e implementación de políticas públicas.
Formulario único para ciberincidentes: así es la herramienta de PCM y Mijusdh
QR concentra 75% de los pagos digitales en Perú: ticket promedio que se gasta alcanza los US$ 10
Mira más contenidos en Facebook, X, Instagram, LinkedIn, YouTube, TikTok y en nuestros canales de difusión de WhatsApp y de Telegram para recibir las noticias del momento.
